本文作者为国家测绘地理信息局测绘发展研究中心的熊伟、陈常松等。

测绘地信工作是以现代测绘和地理信息系统、遥感、卫星导航定位等高技术为支撑，广泛服务于经济社会各方面的工作。李克强总理在视察中国测绘创新基地时指出，地理信息产业是战略性新兴产业和生产性服务业的重要结合点。《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》（国办发〔2014〕2号）也将地理信息产业明确为高技术服务业和战略性新兴产业。科技是推动事业发展的核心动力，创新是推动事业发展的关键。《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030年)》《测绘地理信息事业“十三五”规划》《测绘地理信息科技发展“十三五”规划》《国家测绘地理信息局全面深化改革的实施意见》《国家测绘地理信息局关于加强测绘地信科技创新的意见》等均对测绘地信科技创新工作做出重要安排。由此，推动科技创新、监测创新水平、提出有效政策是测绘地信部门的重要职责。

长期以来，受限于体制等因素，我局推进科技创新主要以事业单位为主。但是“十一五”以来，地理信息产业呈现出快速蓬勃发展之势，以企业为主体的各类科技创新活动日趋活跃。近年来，中央层面高度重视推动企业成为技术创新主体的各项工作，中共中央国务院于2015年出台《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号），明确提出今后一段时期创新的总体要求，即“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，激发全社会创新活力和创造潜能，提升劳动、信息、知识、技术、管理、资本的效率和效益，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，增强科技进步对经济发展的贡献度，营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境。”基于此，笔者主要以市场主体作为科技创新监测评价对象并兼顾事业单位情况，同时注重科技创新同事业发展的对接等，力图通过系统全面的调查研究，客观反映当前测绘地信科技创新能力或水平情况，为后续测绘地信科技创新政策的制定提供有力的依据和支撑，更好地服务于测绘地信科技体制改革与创新发展。

一

工作情况

一是构建评价指标体系。在充分吸收借鉴国家及有关部门衡量企业自主创新能力[1]方法的基础上，建立创新产出、创新经费投入、创新支撑等3个一级指标以及相应的16个二级指标、42个三级指标（详见表1），综合考量测绘地信科技创新能力或水平。

二是问卷调查。面向898家甲级测绘资质单位和3122家乙级测绘资质单位，充分借助国家和各省、自治区、直辖市测绘地信行政主管部门力量，并基于上述指标体系遴选了12项指标开展问卷调查。

三是网络调查。面向15931家测绘资质单位，进一步借助网络、文献等手段补充完善调研数据。主要包括登陆中国博士后网站博士后设站单位查询平台[1]调查全国测绘地信类博士后科研工作站和流动站的情况，登陆国家知识产权局专利检索平台[2]调查所有测绘资质单位的专利申请和授权情况，登陆国家版权保护中心计算机软件著作权登记查询平台[3]调查所有测绘资质单位的计算机软件著作权情况，登陆国家和地方科技、发展改革、教育等部门网站调查其主管的创新平台情况，登陆国家省市的高技术企业管理平台和各测绘地信高技术企业网站查询其高技术产品情况，通过网站搜索下载历年来国家科技奖励和中国测绘地信科技进步奖励情况，等等。

四是政策调研。基于网络广泛搜集整理了近年来中央和地方关于科技创新的有关政策及要求，同时在综合利用过往实地调研成果以及面向各省、自治区、直辖市测绘地信主管部门电话调研成果的基础上，掌握了全国各省测绘地信科技创新政策情况。

五是评价分析。通过综合运用上述调研数据资料，针对当前测绘地信专利、计算机软件著作权、科技成果奖励、标准、创新平台、科研机构、高技术企业、高等院校、科技创新经费投入等情况，从时间序列、空间差异、对象分类、整体抽样等多个维度进行了深入系统研究分析，客观反映当前测绘地信科技创新水平情况，并提出相应的对策建议。

二基本评价结果

本项调查研究工作在甄别测绘资质单位的科技创新产出、创新平台等是否属于测绘地信范畴时，主要遵循两个原则：一是看名称上有没有测绘、导航定位、遥感、地理信息系统等关键词，二是看内容上是否包含了测绘地信相关元素。通过对调查搜集到的各类数据进行统计、计算、分析得出以下结论：

1测绘地信科技创新水平和能力呈加速上升之势

一是测绘地信类科技创新产出总量显著提高。“十二五”期间测绘地信类专利申请数量是“十二五”以前总量的约3.4倍，获得测绘地信类专利授权的数量是“十二五”以前总量的约13倍（见图1）；测绘地信类计算机软件著作权登记数量是“十二五”以前总量的约2.8倍（见图2）；2015年评选出的中国测绘科技进步奖数量是2006年的2.3倍，且2001-2015年期间国家科技进步奖中测绘地信类奖项所占比例呈平稳上升趋势（见图3）。所有这些均表明，“十二五”时期尤其是2014至2015年期间，我国测绘地信科技创新水平实现了迅猛提升。

二是拥有测绘地信类科技创新产出的单位数量大幅增加。从专利上看，申请了测绘地信类专利和获得测绘地信类专利授权的单位数量均是2013年底的约1.6倍（见图4）；2014至2015年，共有197家测绘资质单位实现了自身测绘地信类专利申请数量至少翻倍，这一单位数量占同期所有申请了测绘地信类专利的单位数量的约57.6%。从计算机软件著作权上看，登记了测绘地信类计算机软件著作权的单位数量是2013年底的约1.44倍（见图5），2014至2015年共有419家测绘资质单位实现了测绘地信类计算机软件著作权登记数量的翻倍，这一单位数量占同期所有登记了测绘地信类专利的单位数量的约48.7%。这些数据足以表明越来越多的测绘资质单位认识到科技创新产出的重要性，也折射出近年来我国测绘地信科技创新整体实力取得长足进步。

三是测绘地信类科技创新产出强度明显增大。测绘地信类专利申请量占我国专利申请总量的比例由2013年底的0.018%提升至0.02%，测绘地信类专利授权量占我国专利授权总量比例由2013年底的0.012%提升至0.014%。同时，测绘地信领域每万人口专利受理量由约65件增加至92件，每万人口专利授权量由约24件增加至37件。这一数据表明我国测绘地信科技创新水平正呈现快速提升之势。此外，从时空上综合看，2014至2015年两年时间，内蒙古、江西、海南三地的测绘地信类专利申请数量实现从无到有，黑龙江、吉林、湖南三地的测绘地信类专利申请数量分别达到2014年以前的11倍、8倍、3.75倍；内蒙古、黑龙江两地的测绘地信类专利授权数量实现从无到有，山西、重庆、湖南三地的测绘地信类专利申请数量分别达到2014年以前6倍、3倍、2.17倍；宁夏地区的测绘地信类计算机软件著作权登记数量实现从无到有，江西、青海、内蒙古三地的测绘地信类计算机软件著作权登记数量分别达到2014年以前4.4倍、2.25倍、2倍。对比2006-2010年和2011-2015年期间省、自治区、直辖市获得中国测绘科技进步奖的情况，没有获奖记录的地区数量已从6个减少为3个。这些数据充分反映了近年来我国测绘地信科技创新正在不断取得进步与发展。

四是测绘地信高技术企业数量显著增加。从2000年到2016年底，测绘地信高新技术企业从最初的6家增加至344家（见图6），特别是2008年《高新技术企业认定管理办法》颁布实施以后，全国测绘地信类高新技术企业数量稳步上升，仅2008年就增加了51家企业，2008至2016年间，年均增加20至30余家。

2测绘地信科技创新情况佐证了测绘管理的科学性

我国从1995年开始对在中国境内从事测绘活动的单位实行测绘资质管理[1]，测绘单位资质分为甲、乙、丙、丁四个等级，各等级测绘资质在专业技术人员素质和数量、仪器设备、办公场所、经营资本等方面都有着不同要求。近年来，适应新形势、新技术、新要求，国家测绘地信局对测绘资质管理规定进行了数次修订完善，并未对各单位的科技创新能力和水平进行硬性的规定。不过，根据本项研究结果显示，高等级的测绘资质单位同样在科技创新方面处于绝对领先水平，具有更强的科技创新能力和市场竞争力，也折射出测绘资质管理的科学性。具体表现在以下两个方面。

一是甲级和乙级测绘资质单位的科技创新水平处于绝对领先地位，甲级尤其突出。从专利上看，甲、乙、丙、丁级测绘资质单位分别申请了2968、570、46、19个测绘地信类专利，甲、乙级测绘资质单位的测绘地信类专利申请量占比高达98.2%（见图6）；在测绘地信类专利授权数量方面，甲、乙级测绘资质单位的拥有量占比高达98.8%（见图7）。从计算机软件著作权上看，甲、乙、丙、丁级测绘资质单位分别登记了6683、3325、408、14件测绘地信类计算机软件著作权，甲、乙级测绘资质单位登记的测绘地信类计算机软件著作权占比高达96%（见图8）。 
二是丙级和丁级测绘资质单位的科技创新水平相对薄弱，丁级单位极其薄弱。从专利上看，丙、丁级测绘资质单位申请的测绘地理信息类专利数量，分别仅占测绘地理信息类专利总申请量的1.3%、0.5%；在测绘地理信息类专利授权数量方面，丙级测绘资质单位的拥有量占比仅为1.2%，而丁级测绘资质单位则为0。从计算机软件著作权上看，丙、丁级测绘资质单位登记的测绘地理信息类计算机软件著作权占比分别仅为3.9%、0.1%。另一方面，丙、丁级测绘资质单位数量分别占测绘资质单位总数量的35.7%、39%，分别是甲级测绘资质单位数量的6.3倍、6.9倍，综合这一数据，进一步说明丙、丁级测绘资质单位的科技创新能力及水平十分薄弱。

3企业正逐渐发展成为测绘地信科技创新的主体

根据国家测绘地信局管理信息中心提供的统计数据，经计算，在15931家测绘资质单位中，共有3992家事业单位和11939家企业单位，分别占总数的四分之一和四分之三。通过综合统计分析测绘地信企事业单位的科技创新产出和创新支撑情况，结果表明，企业在科技创新产出方面（以专利和计算机软件著作权为主要衡量，因为其都由独立的第三方来严格认定，在体现创新产出水平方面更具说服力）已处于绝对领先地位，具体表现在以下几个方面。

一是测绘地信企业的科技创新产出显著多于测绘地信事业单位的科技创新产出。从专利上看，测绘资质单位中11939家企业单位共申请测绘地信类专利2559件，3992家事业单位共申请测绘地信类专利1044件，分别占总数的71%、29%；在测绘地信类专利授权方面，企业单位共授权1072件，事业单位共授权365件，分别占总数的75%、25%（见图9）。从计算机软件著作权上看，企业单位共登记测绘地信类计算机软件著作权8041件，事业单位共登记测绘地信类计算机软件著作权2389件，分别占总数的77%、23%（见图10）。

二是拥有测绘地信科技创新产出的企业数量显著多于事业单位数量。从专利上看，15931家测绘资质单位中共有342家单位申请了测绘地信类专利，其中，企业单位257家、事业单位85家，占比分别为75%、25%；同时共有237家单位获得测绘地信类专利授权，其中，企业单位179家、事业单位58家，占比分别为75%、25%（见图11）。从计算机软件著作权上看，共有860家单位登记了测绘地信类专利，其中，企业单位682家、事业单位178家，占比分别为21%、79%（见图12）。

三是拥有测绘地信科技创新产出的企业增量明显多于事业单位增量。从专利上看，2014至2015，申请了测绘地信类专利的企业单位数量增加89家、事业单位数量增加35家；获得测绘地信类专利授权的企业单位数量增加64家、事业单位数量增加27家。从计算机软件著作权上看，2014至2015，登记了测绘地信类计算机软件著作权的企业单位数量增加169家、事业单位数量增加79家（详见表2）。

4测绘地信科技创新仍有巨大发展空间

无论是从科技创新产出的成果数量、拥有创新产出的单位数量、科技创新产出强度，还是从科技创新平台建设、科研实体和高技术企业建设、科研经费投入等情况来看，都反映出当前我国测绘地信科技创新水平不高，均有很大的发展空间。

一是测绘地信类科技创新产出数量偏低。从测绘地信类专利上看，15931家测绘资质单位累计共申请测绘地信类专利3603件、授权1437件（详见表3），分别占同期我国专利申请量的0.02%和授权量的0.014%。

二是拥有测绘地信类科技创新产出的单位数量较少。首先，从专利上看，15931家测绘资质单位中测绘地信类专利的申请率和授权率仅为2.15%和1.49%。即使是申请测绘地信类专利单位数量最多的北京地区，也只有75家测绘资质单位申请过测绘地信类专利；仍有4个省（区）未有资质单位申请过测绘地信类专利。获得测绘地信类专利授权的单位数量更少；有8个省（区）未有资质单位获得过测绘地信类专利授权（详见表3）。其次，从计算机软件著作权登记单位数量上看，15931家测绘资质单位的测绘地信类计算机软件著作权登记率也仅为5.4%。

三是测绘地信类科技创新产出强度相对较低。截至2015年12月31日，我国每万人口专利受理量约为133.2件[1]，每万人口专利授权量约为76件[2]。同期，测绘地信领域每万人口专利受理量约为92件，每万人口专利授权量为37件[3]，测绘地信领域每万人口专利受理量和每万人口专利授权量显著低于全国平均水平。

四是国家级测绘地信科技创新平台数量偏少。从科技部主管的测绘地信科技创新平台上看，建立了6个国家级重点实验室、3个国家级工程技术研究中心，分别占该类创新平台总数量的约1.9%[4]和0.8%[5]；省级科技部门主管的测绘地信科技创新平台21个，平均每省不到1个。从国家发展改革委主管的测绘地信科技创新平台上看，建立了1个国家工程实验室、1个国家工程研究中心、5个国家地方联合工程研究中心（工程实验室），分别占该类创新平台总数量的约0.6%[6]、0.8%、1.8%。由此可见，测绘地信科技创新平台建设还有巨大发展空间，特别是地理空间大数据应用、地理信息安全监管、高精度位置定位等方面涉及产业化应用的创新平台建设。

五是测绘地信类高新技术企业数量偏低。截至2015年12月31日，仅有344家测绘资质单位被认定为高技术企业，仅占同期全国高新技术企业数量的约0.67%[7]，仅占同期测绘资质单位数量的2.2%。这一现状与作为战略性新兴产业和高技术服务业的地理信息产业定位和特征极为不符。

六是测绘地信科技创新经费投入明显不足。根据问卷调查数据显示，403家反馈单位中仅有47家单位表示有测绘地信类R&D经费投入和科研人员投入，一定程度反映出当前大部分测绘地信企业的科研投入积极性不够。从专利、计算机软件著作权和科技奖励等测绘地信类科技创新产出情况来看，仅有930家测绘地信企事业单位拥有其中至少一项科技创新产出，也就是说大约94.2%的测绘资质单位没有测绘地信类科技创新产出，其间接地折射出这些单位没有测绘地信类科技创新投入或者投入产出能力极差。

七是测绘地信类高等院校的专业设置和各专业人员分布不甚科学。据调研，本科教育中测绘工程、地理科学等传统专业的人员过密，遥感技术、卫星导航、地理国情监测等领域专业人才紧缺；硕士、博士研究生教育中急需的摄影测量与遥感等专业人员较少，且呈现下滑趋势。从测绘地信专业数量上看，全国高校开设测绘工程专业数量是遥感科学与技术数量的5倍，这与当前测绘地信事业转型升级发展对专业技术人才的需求不相适应。同时，受制于师资水平等因素，很多学校难以开设时空大数据分析、激光雷达技术、地理国情监测统计分析等测绘地信领域的新理论、新技术的课程，影响了测绘地信类专业学生的创新能力的培养。

八是测绘地信科技创新政策制度不完善。深化测绘地信科技体制改革的约束性指标及相应的评价考核要求相对缺乏。基础测绘经费所支撑的科技项目相关管理制度不健全，比如国家和省两级基础测绘经费支撑的科研项目基本按照下达式的模式来组织管理，运作模式亟待创新。测绘地信科技成果及科技资源共享政策不健全，尚未建立全国统一的测绘地信科技项目信息化管理和成果信息服务平台，尚不能全面掌握全国测绘地信科技资源、项目成果等情况，难以做好测绘地信科技创新资源的统筹配置、高效利用和开放共享等工作。

九是测绘地信企业的科技创新主体地位需进一步强化。首先，从科技创新产出上看，2006-2015年期间中国测绘地信学会评选出的837项测绘科技进步奖中，企业参与项目获奖的数量仅占总数的32.5%，企业作为第一完成单位完成项目获奖数量仅占总数的15.9%。企业作为牵头单位或参与单位制定的测绘地信国标和行标数量，仅占总数的25%。其次，从科技创新支撑上看，在28个国家测绘地信局主管的重点实验室或工程技术研究中心中，仅6个（约占21%）由地理信息企业参与组建，2个（约占7%）由地理信息企业牵头组建，企业参与建设程度明显不够。在科技部主管的9个测绘地信相关国家级重点实验室和工程技术研究中心中，没有企业参与建设；在省级科技部门主管的21个测绘地信相关省级重点实验室和工程技术研究中心中，仅3家地理信息企业牵头组建了3个省部级重点实验室，企业参与创新平台建设的程度很低。

三对策建议

基于上文的分析评价结果，充分考虑构建测绘地信事业“5+1”格局的现实要求，今后一段时期，应着力深化测绘地信科技体制改革、持续推进测绘地信科技创新。

1高度重视测绘地信科技创新工作

十八大以来，以习近平同志为核心的新一届党中央，在谋划和部署全面深化改革、加快经济转型发展等工作中，高度重视创新工作，尤其是科技创新。习近平总书记先后提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在发展全局的核心位置”“我国经济发展要突破瓶颈、解决深层次矛盾和问题，根本出路在于创新，关键是要靠科技力量”等重要论述。这一客观要求普遍适用于经济社会发展的各个领域，测绘地信领域尤其需要通过加强科技创新来驱动和支撑事业转型发展。测绘地信部门应充分认识到我国测绘地信科技创新工作依然存在巨大发展空间这一客观现实，加强调查研究，准确把握宏观政策和实践工作层面的缺失及不足，加快制定实施更加有效的测绘地信科技创新促进措施和办法，不断激发全行业测绘地信从业人员的创新活力。

2不断完善测绘地信科技创新政策制度

加快建立测绘地信科技创新调查制度，定期开展全国范围测绘地信领域科技创新活动统计调查，全面、客观地监测、评价我国测绘地信科技创新状况，为推进创新型测绘地信建设、完善科技创新政策提供有力支撑。健全各级测绘地信科技项目管理制度，将重大测绘地信专项和工程中用于支持关键技术攻关和生产性试验的科研经费比例不低于2.5％[1]的要求制度化和责任化。完善科技成果转化及相关激励奖励制度[2]，制定适应测绘地信领域基础研究、技术研究等不同类型科研工作特点的激励、考核评价政策，着力提高科研人员成果转化收益分享比例，积极推出国家政策允许的各种科技创新奖励办法并制度化、常态化，最大程度地激发测绘地信科研人员的创新热情和动力。创新各级基础测绘科技经费支持项目运作模式，在各类项目立项申请等方面引入市场竞争机制，完善科技项目考核机制，使有限的测绘地信科技经费资源发挥最大的经济和社会效益。

3着力提升测绘地信科技资源管理和成果共享服务能力

加强全国测绘地信科技资源的统筹能力，构建全国测绘地信科技项目和科技成果信息服务平台，重点建设科技项目完成情况评价数据库和科技成果转移转化统计报告数据库，定期发布测绘地信科技成果目录，包括测绘地信类专利、计算机软件著作权、获奖项目、技术标准等信息，面向全行业提供实时、高效的科技信息服务。加快建立与知识产权部门、科技部门、教育部门、发展改革部门等部门在测绘地信科技创新数据共享方面的合作关系，打通数据共享通道，将权威部门的权威数据专业化、实用化。加强信息资源整合，向测绘地信企业开放科研基地。鼓励测绘地信领域大型地理信息企业建立技术转移和服务平台，向创业者提供技术支撑服务。

4积极创造使企业成为测绘地信技术创新主体的有力条件

支持企业更多参与测绘地信重大科技项目、基础测绘科技项目等，充分发挥其主动性、积极性和有效性。引导和支持测绘地信高新技术企业加快组建以无人驾驶高精度导航电子地图、时空大数据、网络地理信息安全监管等热点焦点难点为代表的各级各类重点实验室、工程技术中心、博士后科研工作站，大幅提高企业在科技创新平台建设中的参与度和活跃度。面向“一带一路”、京津冀一体化、长江经济带等重大战略实施需要，加快建立政府部门引导、企业为主体、科研机构和高等院校广泛参与的地信产业技术创新联盟或测绘地信区域协同发展创新联盟。鼓励测绘地信企业积极参与各级各类科技进步争先创优活动。积极引导测绘地信企业参与国标和行标的制修定工作，增进测绘地信部门主导制定的标准的普惠性，鼓励测绘地信企业制定能够体现市场竞争力的标准成果。加大测绘地信领域政府采购对国产化测绘地信高技术产品服务的支持力度，让测绘地信企业得到更多实惠。

5持续推进测绘地信与高新技术融合的创新发展

密切跟踪国内外测绘地信相关技术发展趋势，准确把握现代高新技术发展规律及其与测绘地信技术的融合方法，加快占领全球测绘地信领域的技术创新及技术应用制高点，加速测绘地信科技强国进程。着力推进测绘地信技术与移动互联网、物联网、大数据、云计算为代表的新一代信息技术融合，及时将创新性科研成果转化为专利、计算机软件著作权、标准成果等创新产出，形成测绘地信新应用、新产品和新服务，切实推动生产力的发展、事业的转型升级、经济与社会效益的增长。