2015年，军队全面深化改革启动，一方面推动军队体制机制更加科学，以提高军队作战指挥效率、优化军队规模结构等；另一方面进一步加强国防建设与经济建设的统筹，推动军民融合深度发展。《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》提出，“坚持向打仗聚焦。适应战争形态演变和世界军事发展趋势，牢固确立战斗力这个唯一的根本的标准，切实解决和克服军事斗争准备重难点问题和战斗力建设薄弱环节，构建一体化联合作战体系，全面提升我军能打仗、打胜仗能力。”军改后，军队的一切工作将围绕打仗，在战时负责作战，平时负责军事斗争准备、作战体系建设、战场建设、应急救急等。相应地，为军队工作提供支撑的一些基础性工作，则通过军民融合途径，逐步地、更多地交由地方部门和单位承担。

关于军民融合深度发展，中央印发了很多文件，提出要在强调国家主导的同时，注重发挥市场的作用。2014年3月11日，习近平总书记在十二届全国人大二次会议的解放军代表团全体会议上指出,“既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”。 2016年3月25日，中共中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》明确要求“注重运用市场手段优化军地资源配置，积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好服务国防建设，促进国防建设成果更好服务经济社会发展，实现经济建设和国防建设综合效益最大化”。 2017年1月22日，中共中央政治局召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，作为中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构。

在军民融合中，所谓国家主导并发挥市场作用，其含义，一方面要发挥政府部门的公共服务、市场监管等政府职能作用，由政府相关部门对市场主体行为进行统一引导和规范。同时，通过市场手段调动一切有利于军民融合深度发展的资金、技术、信息、人才、设备设施等资源要素，在保障国家安全发展的前提下，实现市场主体的公平、良性竞争，优化市场资源配置以更好地服务国防和军队建设，提升国防和军队建设效益。

测绘地信领域军民融合深度发展也要坚持国家主导并发挥市场作用。一些专家就“国家主导”的含义进行了研讨，认为发挥政府的主导作用，一是做好战略规划，以引导发展方向；二是推动体制创新，畅通军地供需信息渠道，打破“军转民”和“民参军”的体制机制壁垒，推动民口单位更多地参与国防和军队建设；三是改善政策环境，以此统筹整合各种创新资源，充分释放全社会的创造潜力；四是强化法规制度，综合既要避免军地间、企业间的盲目投资和重复建设，又要充分调动“军转民”和“民参军”的积极性，保障国家秘密的安全性；五是加强公共服务，为军民融合搭建各类信息交流和服务平台，以增强公平性和透明度。^①在此基础上，本文重点就如何更好地发挥市场在测绘地信领域军民融合深度发展中的作用进行探讨。

一、市场在测绘地信领域军民融合中发挥作用的现状

为了解市场在测绘地信领域军民融合中发挥作用的现状，2017年1月5日，测绘发展研究中心邀请来自南方测绘、超图软件、四维图新、合众思壮、北斗星通、中海达、天下图、武大吉奥、吉威时代、国遥新天地、中测新图、四维空间等12家企业的16位专家，针对测绘地信相关企业参与国防项目的情况及需要政策层面解决的问题等展开研讨。

据了解，目前测绘地信领域军民融合以“民参军”，也就是测绘地信企业为军队建设提供服务，满足军方需求为主。军方需求大致可以分为两类：一是直接提供产品服务，由军队直接采购民用成熟产品，例如全站仪、RTK、CORS、手持机等。一些测绘地信企业还通过与航天军工企业合作，为军方的装备定型项目提供部分核心技术。二是提供项目研发服务，测绘地信企业承接军队相关研究项目，参与基于地理信息的军用系统研发。总体而言，测绘地信企业的军工业务规模和体量还是非常有限的。

在管理方式上，军队对民参军企业主要通过资质进行管理。其主要包括“军工四证”，具体内容为：国军标质量管理体系认证，由武器装备质量体系认证委员会负责审查、认证，申请时长约为6个月。武器装备科研生产单位保密资质认证，由国家保密局、国防科工局、中央军委装备发展部负责审查、认证，申请时长约为6-8个月；保密资格单位分为三个等级：一级可承担绝密级科研生产任务；二级可承担机密级科研生产任务；三级可承担秘密级科研生产任务，目前民营企业一般最高只能获得二级保密资质。武器装备科研生产许可证认证，由国防科工局负责，并征求中央军委装备发展部意见负责审查、认证，申请时长约为10-12个月。装备承制单位资格名录认证，由中央军委装备发展部负责审查、认证，申请时长约为10-12个月。地方企业参与军品生产，不一定要“四证齐全”，视企业承担的军品任务类型而定，主要分为三类：“一类”，企业承担武器装备总体、重要分系统、核心配套等任务，需要“四证齐全”；“二类”，企业承担技术简单的军品生产，在一定条件下，可只与采购方签署保密协议，而不需要申领保密资质；“三类”，企业生产“军选民用产品”，除了武器装备承制单位资格证外，不需要其他认证。

目前，测绘地信企业获取“军工四证”的总体情况是：少数企业获得全部四证。但多数企业达不到要求，一些企业申请到三证。一些企业获得了保密资质，有保密资格，可以参与涉密的项目，等等。

二、市场主体参与军民融合深度发展存在的问题

参会的企业代表反映，“军工四证”在规范军队购买服务方面发挥了很大作用，预计未来军队还将采用这种方式对参与国防项目的市场主体进行把关。在测绘地信领域军民融合深度发展的背景下，“军工四证”的条件和要求是否适用和合理，需要进一步研究和调整。首先，地方测绘地信部门也实行资质管理，其与军工资质在具体的认证标准、管理方式等方面既有许多重复，也有一些相互矛盾，亟待军地测绘相关部门协调推进资质互认、标准互通等工作。第二，需要进一步协调测绘成果的保密要求与军工四证保密要求之间的矛盾。《测绘法》规定：“测绘成果属于国家秘密的，适用国家保密法律、行政法规的规定；需要对外提供的，按照国务院和中央军事委员会规定的审批程序执行”，军工四证保密要求与此要求并不完全一致，有时还存在矛盾，在实际工作中无所适从，需要进一步商榷、协调和统一。第三，需要加强对测绘地信技术民用转军用的引导。地方测绘地信部门作为行业主管部门应当进一步推动企业和军队对接，加强对企业进入国防项目的引导和管理。第四，军方项目投入大、周期长。一些企业反映，一个项目从开始跟踪到真正落地一般需3、4年时间，并且由于计划变动等因素影响，一些项目可能根本无法落地，致使企业的前期投入收不回来。第五，测绘地信企业普遍比较弱小，不具备与大型军工企业竞争的力量，需通过协调进一步整合力量，等等。

三、下一步工作建议

（一）准确把握推动测绘地信领域军民融合深度发展的重点

目前，我国军队改革基本完成，按照中央要求，军队进一步向“能打仗、打胜仗”聚焦，为军事斗争准备工作提供支撑和保障的许多基础性工作逐步转由地方企事业单位负责。军民融合中，地方企事业单位将面临越来越多的军事需求。伴随技术发展，测绘地信领域的军事应用已由过去单纯的军事参谋保障转向现代武器研制、战场保障、应急救灾等方面，应用地域范围已不仅局限于陆地国土，而逐步走向海洋、太空和网络空间。建议持续开展测绘地信领域军民融合研究，适应不断变化的要求和形势，切实提出适合的融合方式、融合机制，构建深度融合发展格局。

（二）更加重视测绘地信领域军民融合深度发展中市场的作用

测绘地信领域的军民融合基础好、传统优良、有深厚的底蕴，体现在军事测绘和民用测绘具有共用性、通用性和互补性。测绘地信部门历来高度重视军民融合，国家测绘地信局与军队测绘部门于2011年联合印发了《关于推进测绘领域军民融合发展的意见》，在《意见》指导下国家局、地方局和军队有关部门开展了很多具体的融合工作并取得了很多成果，但都是从公共服务的角度开展的工作，主要涉及由测绘地信系统内单位参与完成的融合任务，企业参加比较少。目前，地方测绘地信企业在资源建设、科技创新、人才队伍等都具备了相当实力，服务于军队建设将大有作为。建议进一步重视发挥市场的作用，加紧研究利用规划等政策工具引导企业参与军民融合的方式方法，推动市场更好发挥作用。

（三）着力解决企业参与军民融合中的问题

据了解，军改之后，军队将进一步调整和完善采购地方企业测绘地信服务的方式。建议测绘地信部门联合企业持续跟踪相关进展，保持与军队有关部门的沟通协调渠道，及早制定对策，确保军民融合的高效和可持续发展。目前，应当加紧与军队就资质认证方面进行对接，实现资质互认，方便企业参与军队项目。探索建立推荐优秀测绘地信企业参与国防建设的制度，建立优秀测绘地信企业目录管理制度，搭建相关平台。鉴于当前技术发展快速，为避免企业参与军民融合的盲目性，建议由国家局和军队相关部门联合设立军民融合预研项目，由相关企业开展研究，例如数字地球框架、水文气象融合分析、电子沙盘、全息研究、高性能地理信息大数据计算等方面。

另外，组织开展定密标准研究，合理确定测绘地信技术及成果保密的范围及原则，在保证国家安全的基础上，推动测绘地信技术及成果的转化及应用。