本文作者为国家测绘地理信息局测绘发展研究中心的贾宗仁。

初创企业是国民经济发展不可或缺的一部分，在促进经济发展、提供就业机会、推动技术创新等方面发挥着重要作用。2014年，李克强总理发出“大众创业、万众创新”的号召，全国范围内掀起了“创业”热潮，多地、多部门随后相继出台了一系列政策举措。地理信息产业积极响应，国务院办公厅印发的《关于促进地理信息产业发展的意见》（国办发〔2014〕2号）将“培育一批充满活力的中小型企业”纳入发展目标。初创企业在创新效率和创新时间上明显优于大企业，若能利用好其创新优势，必将推动地理信息与新技术融合，进而创新服务模式、培育新型业态。本文通过对部分国内外地理信息产业初创企业（以下简称地信初创企业）的基本情况进行调研，分析初创企业未来发展趋势，比较国内外初创企业政策体系，提出相关建议供参考。

一

初创企业概述

“初创企业”一词始于上世纪90年代末期美国互联网热潮，是过去几年频繁使用的流行词汇。对于“初创企业”，目前尚无的统一的定义，按照《美国传统词典》（American Heritage Dictionary）的释义，初创企业是指刚刚投入运营的企业或者事业。在硅谷的定义中，初创企业指的是那些由自然投资人创建的公司，而非使用既有公司资金进行投资组建的公司，这些公司通常使用技术手段做一些颠覆性工作。从上述定义可以看出，初创企业具备以下几个特征：1）一是成立时间短，通常在5年以内；2）二是由自然投资人创建；3）三是从事创新性、颠覆性工作，具有极强的成长潜力，通常运用先进理念、技术来解决现实问题，但并非一定是高科技导向的公司。初创企业并不是近几年的产物，按照定义现今许多科技巨头如微软、苹果、谷歌在创立之初也可被称为初创企业。同时，初创企业定义边界模糊，在“大众创业，万众创新”时代，“初创企业”更像是对从事技术、产品、服务创新的企业创立初期的阶段描述，或是雨后春笋般涌现的小微企业为自己贴上的一个“标签”。

移动互联网时代，伴随着基于位置服务不断渗入到各个行业，遥感应用逐渐融入大众化服务，滋生了众多新技术、新理念的商业需求。近年来，各国都十分重视初创企业作为创新、创业主体的重要性，纷纷出台了众多扶持初创企业发展的政策。同时，得益于国内外风险投资规模迅速扩大，地理信息产业越来越受到资本市场的青睐，地信初创企业资金短缺的情况得到了极大改善，进一步激发了地信领域创业热情，为地信初创企业孕育了良好的创业环境。

二国内外地理信息产业初创企业现状

主要采用网络调查的方式，通过网络公开资料搜集对国内外有一定曝光度的地信初创企业的地域分布、业务领域、融资情况等进行调查。选择调研对象的标准包括：1、有一定曝光度，相关信息能够在新闻、网络、媒体上获得；2、主营业务与地理信息直接相关；3、企业拥有核心技术或创新的业务模式。共搜集40家国外地信初创企业（见表1）和53家国内地信初创企业（见表2）的基本信息。

1地域分布

地域分布情况可以一定程度上反映国际和、国内地理信息技术和创业创新的优势区域。本次调研的国外地信初创企业中近三分之二的来自美国（26家），其余也大多来自欧美发达国家如以色列（6家）、加拿大（2家）、英国（2家）等，也有如俄罗斯（1家）、阿根廷（1家）等发展中国家。美国是目前地信初创企业孕育环境最好的国家，得益于其完善的资本市场和领先的地理信息技术。以色列虽然国土面积小、人口少，但其地理信息产业创新力不容小觑。从国别情况来看，国际（不含中国）地信初创企业的发展基本形成了三个梯队：第一梯队为美国，在地信初创企业发展上拥有极大优势；第二梯队为以色列、加拿大、英国等欧美发达国家；第三梯队为俄罗斯、阿根廷等发展中国家。

调研的国内地信初创企业中一半以上地信初创企业来自北京（27家），深圳位居第二（7家），上海、苏州、武汉分列其后。绝大多数地信初创企业分布于北京、长三角、珠三角地区，也有少量来自武汉、长沙、郑州、成都等中西部城市。同样国内地信初创企业发展也形成三个梯队：第一梯队为北京，是国内地理信息领域实力最为雄厚的城市，拥有国家级地理信息产业园以及近三分之一地理信息产业百强企业。第二梯队为长三角、珠三角地区，以深圳、上海、苏州等城市为代表，是地信产业创业创新最具活力的城市之一；第三梯队是武汉、长沙、郑州、成都等中西部城市。

2行业细分

从行业细分来看，国内外地信初创企业主营业务包括遥感、大数据、LBS、地图、自动驾驶等多个应用领域，部分领域相互交叉融合，基本涵盖了地理信息产业链上中下游。如图1所示。

综合国内外调研情况来看，LBS服务业务最具市场热度，地理信息位置服务渗入多个领域融合应用；微小卫星是近年来航天领域的热点之一，是传统遥感卫星影像获取的新思维，其更新率高、成本低的特点给遥感影像获取带来一场新的革命；自动驾驶是近两年瞩目的技术，各大汽车巨头和互联网企业纷纷加紧研制具备自动驾驶能力的汽车，自动驾驶技术对激光雷达产品领域也有一定驱动；互联网地图服务与大数据结合紧密，滋生出一批空间大数据应用。可以看出，绝大多数国内外初创企业的业务均为新兴业态，与大数据、云计算、物联网等新技术融合不断加深。

3融资情况

由于初创企业常存在资金短缺的情形，为维持企业发展，进行融资在所难免。企业的融资方式一般可分为四种类型，即私募债务、私募股权、公募债务、公募股权。发行股票和债券进行公募融资的“门槛”很高，对于初创企业基本上只能通过私募渠道进行融资，包括银行和私募风险基金，前者属于私募债务，后者为私募股权。但由于初创企业资信等级低，银行的风险偏好相对保守，初创企业难以获得银行的支持。因此大多数初创企业均选择私募风险基金作为融资渠道。

根据公开数据，本次调研的国外地信初创企业获得A轮及以上融资的共有24家，国内共有24家获得A轮及以上投资。从公司成立到获得A轮融资，国外地信初创企业最长经历5年，最短仅几个月，中位数为2两年左右；国内最短几个月，最长为5年，中位数不足2两年。国内地信初创企业整体融资速率较国外更快，但融资额（以美元计价）普遍低于国外。近2两年是地信初创企业获融资的井喷时段，国外共有25家企业获得融资，国内为21家。国外获最大融资额的企业为Quanergy Systems（单笔）和Planet Labs（总额），国内融资额排名靠前的有微景天下、数字绿土、智慧图、蜂鸟视图等，融资额在千万美元以上的国外有21家，融资额在千万人民币以上的国内有29家。

4国内地理信息产业初创企业发展趋势

1、群体规模将不断扩大，区域分化加剧 

根据调研情况，国内近2两年新成立的地信初创企业增长数量明显，达到样本总数50%以上。当前国内整体创业环境较为宽松，特别是2014年“大众创业、万众创新”口号的提出，国内创业热情一直处于高位。在创业群体规模不断扩大的同时，区域分化加剧。由于人才、资金、企业政策环境等差异性，初创企业会趋向于向人力资源底蕴深厚、资本市场资金充足、创业氛围浓厚、政府政策完善、行政部门监管环境好行政效率高的区域聚集。

2、新技术融合趋势更加显著 

样本中绝大多数初创企业主营业务都有与新技术融合的趋势，例如与移动互联网融合滋生出众多LBS应用，与大数据融合滋生出地理空间大数据分析服务，与VR/AR技术融合创造了VR/AR定位业务等。这些新业态远远超出了传统测绘地理信息业务范畴，随着新技术的不断发展，类似于无人驾驶、人工智能等新技术将对传统测绘地理信息领域带来巨大冲击，甚至会革新测绘地理信息生产作业方式。

3、资本市场对初创企业介入更加深入 

通过调研可以看到，资本市场特别是风险投资对于地信初创企业的投入呈爆发式增长，动辄几千万的风险投资在国内地信初创企业屡见不鲜。资本对初创企业的发展具有积极的意义，有利于地信初创企业扩大经营、占领市场。同时资本也是一把双刃剑，资本市场的深入介入给初创企业带来了潜在的风险，主要包括以下几个方面：一是当前资本市场对地理信息产业投资热情高涨，甚至有些过热。部分初创企业融资的目的在于再融资，即得到资本投入后谈概念、盲目扩张，目的是为了获得更大一笔融资。二是由于资本的逐利性，风险投资往往是锦上添花，很少雪中送炭，高投入带来的高速扩张一旦出现瓶颈或风险，初创企业难以存活。三是由于初创企业群体规模的扩大，同质化现象也将层出不穷，竞争加剧带来的结局无非是并购、倒闭，而资本将是背后的主推手。

三国内外初创企业的政策体系比较

1各国及地区情况

1、政策主体 

政策的主体是指某国或地区政策的制定、组织和执行者。从其他国家和地区经验来看，各国均建立了初创企业的专管机构，对初创企业的发展政策进行统一规划协调。部分初创企业政策主体如表1所示。

2、法律授权 

基本法是政府设立机构、制定专门法律、制定政策与规划的依据。各国（或地区）对初创企业基本法的概念和内容不尽相同，但基本都对初创企业的定义、范围、内容、政策目标进行了明确（见表2）。

3、扶持政策 

（1）税收优惠

初创企业是未来大企业的前身，是未来税源的保障，但并不是当下税收的主要来源，因此各国在扶持初创企业时纷纷采取税收优惠政策。各国在具体执行上各有侧重，目的都在于为初创企业缓解资金问题（见表3）。

（2）直接财政补贴政策

直接财政补贴可分为一般性补贴和专项补贴，一般性补贴是面向所有符合条件的初创企业，例如2008-2010年俄罗斯政府每年拨款40亿卢布设立小企业发展基金，为扶持初创企业发展提供资金补贴。专项补贴是指针对企业具体薄弱环节提供财政支持，包括人力资本补贴、创新技术补贴、市场拓展补贴等。例如法国政府负担初创企业第一年50%的专业人才聘用费用，补贴初创企业研发经费的25%；日本、比利时政府安排专门资金，建立初创企业情报网络和数据库，为海外市场调研、国际差旅费以及国际标准认证、专利申请费用提供补贴。

（3）间接财政补贴政策

间接财政补贴包括政府采购、提供贷款或担保等。国外间接财政政策如表4所示。

（4）金融政策

国外扶持初创企业发展的金融政策可分为三类，包括间接融资支持、直接融资支持和民间金融的补充融资支持。目前各国最主要的还是间接融资支持（见表5）。

部分国家在资本市场探索成立了二板、三板市场为初创企业成长提供直接融资支持，一般倾向于科技型企业，例如美国、日本等。同时，欧美发达国家的金融体制健全，民间金融体系也颇具规模，能够独立、参与初创企业融资。例如美国的民间风险投资公司既为融资困难的初创企业提供贷款，又参与有潜力的初创企业的股权投资；日本有2000多家民间金融机构，在向初创企业提供贷款时能够得到政策性金融机构的多方面支持。

2国内外初创企业政策体系比较

1、法律授权与政策主体 

目前我国已形成较为全面的初创企业的政策体系。2003年，我国出台了《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《促进法》），这是我国制定的扶持和促进初创企业发展的第一部基本法，为初创企业的政策制定、规划编制等活动提供了法律依据。《促进法》第一章第四条明确规定国务院、国务院负责企业工作的部门、国务院其他相关有关部门、县级以上地方人民政府及其所属负责企业工作的部门和其他相关部门为我国初创企业的政策主体。相比于美国、日本有明确的专管机构，我国初创企业政策主体的特点为横向多元化，负责初创企业工作的政府部门较为分散。由于初创企业促进工作政策性强、涉及面广，迫切需要强有力的组织领导和综合协调，分散的管理体制容易造成政策零散、职能弱化、交叉和缺位等现象，不利于法律实施，因此明确初创企业的专管部门迫在眉睫。2016年10月，《促进法》修订草案提交人大审议，修订后的《促进法》将明确由国务院中小企业促进工作综合协调部门作为初创企业管理的牵头部门。

2、扶持政策 

目前我国已具备较为完善的初创企业扶持政策体系，与国外做法类似，均主要从企业税收、金融、创新等方面对初创企业进行扶持，主要政策如表6所示。

相比较于国外，我国初创企业扶持政策仍存在一些问题，主要包括以下两个方面：一是税收优惠力度不够、税费负担偏重，覆盖率低，例如所得税政策只覆盖了少数初创企业，大部分初创企业被排除在外，除税外，仍存在各种形式的“费”、“金”，初创企业的平均负担仍然沉重；二是金融体制不完善，商业银行对初创企业提供贷款服务意愿不强，初创企业获得贷款仍然困难，金融机构对初创企业的贷款审批程序繁琐，没有设置适合初创企业的服务规则，没有根据初创企业特点开展融资业务。

3地理信息领域初创企业政策

近年来，我国出台了一系列促进地理信息产业发展的政策，如《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》《国家地理信息产业发展规划（2014-2020年）》等，但与地信初创企业直接相关的政策仍然空白，也无相关政策对地信初创企业形成政策倾斜。2016年出台的《测绘地理信息事业“十三五”规划》中提到“培育一批较好成长性的创新型中小企业”，但是目前并没有相关配套措施落地。

四对策建议

基于对国内外地信初创企业的基本情况及政策环境的分析，按照“壮大地信产业”的要求，结合地信初创企业现状，提出如下建议。

1高度重视地信初创企业发展，统筹制定各项扶持政策

支持地信初创企业发展，是测绘地理信息转型升级的一项具体任务。要充分认识发展地信初创企业的重要意义，积极营造有利于提高初创企业技术创新能力、扩大发展规模、促进企业可持续发展的良好环境。鉴于我国地理信息产业政策中，保密措施、准入制度、强制标准在内的规制类政策占有绝大多数的比重，应从财政、金融、技术、公共服务等多个层面，坚持以市场为主、政府为辅的政策思路，针对地信初创企业具有的一些如专业分工程度高、企业规模小等特点，多管齐下统筹制定各项具有针对性、精准性的产业激励政策，为地信初创企业提供更有力的政策支持。

2激发创新活力，提升管理水平

鼓励地信初创企业把握与新技术融合的发展趋势，催生新产品、新服务、新业态。加快培育产权、版权、技术、信息等要素市场，为地信初创企业提升科技成果转化和市场化运用水平创造条件。加强知识产权保护法律法规的宣传，增强地信初创企业知识产权保护意识，提高知识产权保护和运用水平。通过业务培训等形式，帮助和引导地信初创企业建立与发展阶段和发展目标相适应的管理制度，创新管理手段，提升信息化管理水平。支持创业服务机构、管理咨询公司面向地信初创企业提供管理咨询服务。

3优化政府服务，打造良好发展环境

简化行政审批事项，做好已取消和下放行政审批事项的落实工作，不断提高行政审批效率和查询、办理行政审批事项的便利程度。建立健全地信行业信用管理体系，完善失信惩戒和守信机制，引导地信初创企业诚实、自律、守信、互信经营。鼓励地信初创企业参加国内外测绘地理信息技术装备展销活动，适当给予参展初创企业补贴。鼓励地信初创企业根据政府向社会购买服务的相关规定参与公共服务，在政府采购中适当向初创企业倾斜。完善地信产业园、产业小镇基础设施建设，提供相应配套服务，改善企业集聚发展环境。鼓励高等院校、职业院校、行业协会、创业载体和社会教育服务机构对地信初创企业和创业者开展知识教育和技能培训。

4健全金融服务体系，提高公共服务水平

鼓励银行业金融机构对地信初创企业的信贷投放力度，支持保险机构开发适合地信初创企业特点的保险险种。积极引导各类私募股权投资基金、风险投资基金投资地信初创企业，加大中地信地理信息产业基金对地信初创企业的投入力度。引导金融机构不断提升地信初创企业金融服务的便捷化、规模化水平，搭建中小融资担保平台为地信初创企业提供担保。建立地信初创企业投融资公共服务平台，为企业提供信息发布、政策查询、融资指导、人才培训等服务内容。鼓励行业协会、商会吸收地信初创企业入会，充分利用行业协会、商会在规范市场秩序、开展行业自律等方面积极影响，切实维护地信初创企业权益。