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《中国测绘》就测绘地理信息数据要素保障与产权改革采访中心陈常松主任及贾宗仁、薛超副研究员

来源:自然资源部测绘发展研究中心 时间:2023-11-14 11:11:28 打印: 分享到:

近期,围绕测绘地理信息数据要素保障相关问题,《中国测绘》联合我中心策划了《测绘地理信息数据要素与产权改革》专刊(2023年第10期),对中心陈常松主任和薛超、贾宗仁副研究员进行了采访,形成了《难得机遇:从“地图供给”到“数据资源配置”》和《加快构建地理信息数据治理和安全保障体系》两篇专题报道。现刊出,供读者参阅。(薛超,2023.11.14)


难得机遇:从“地图供给”到“数据资源配置”——访自然资源部测绘发展研究中心主任陈常松

阡陌纵横,沃野阔阔,眼下正值秋收季,无人收割机置身滚滚稻海,自动操控车辆挡位、转向、收割、脱粒、卸粮,一束束沉甸甸的稻穗转眼变成了一颗颗饱满金黄的谷粒归仓。这些“聪明”的智能农机背后,不仅有5G、人工智能、物联网等数字技术的支撑,还有北斗、遥感、测绘地理信息大数据的赋能,助力农业生产效率倍增,农作物产出率和品质大幅提高,促进了农民增产增收,也让“坐在办公室种田”的梦想照进了现实。

数据成为数字经济时代重要的生产要素,是构建新发展格局的重要支撑。数据不仅为智慧农业赋能,也助推各行业数字化变革。如今,生产生活中,越来越离不开数据资源。随着全球数字化时代的到来,数字经济成为影响世界经济发展的关键变量。近年来,我国数字经济取得了巨大进步,新业态、新模式层出不穷,数字经济成为推动中国经济高质量发展的驱动力和新动能。

党中央、国务院高度重视培育数据要素市场。习近平总书记多次强调:“要构建以数据为关键要素的数字经济”“做大做强数字经济,拓展经济发展新空间。”这为发挥好数据生产要素作用、推动数字经济健康发展指明了方向。

“地理信息数据资源是我国数据资源的重要组成部分,同时也是重要的新型生产要素,在经济社 会中发挥着独特作用。”近日,自然资源部测绘发展研究中心主任陈常松在接受《中国测绘》记者采访时坦言,如何充分发挥测绘地理信息数据要素保障作用,激活地理时空信息数据要素价值潜能,支撑高质量发展,这是一个新课题,没有前车之鉴,没有成熟经验可循,需要我们不断去探索、去突破、去创新。

测绘地理信息数据是工具也是重要的生产要素

为适应生产力发展,不同历史时期有着不同的核心生产要素,农业社会是土地和劳动力,工业社会是资本、技术与管理,信息时代是知识,而如今数字经济时代,数据成为核心生产要素之一。

从习近平总书记在2014年第一次提出“信息资源日益成为重要生产要素”,到2020年发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确了土地、劳动力、资本、技术、数据等五种生产要素领域的改革方向、完善要素市场化配置的具体举措,强调“加快培育数据要素市场”、推动“数据安全有序流动”,再到现在数字中国建设,我国率先对数字要素资源开展了战略布局。

陈常松介绍说,在数据是重要生产要素的背景下,2020年全国自然资源工作会议提出了把测绘地理信息工作纳入自然资源部对经济建设提供资源保障工作的总体部署。在2023年全国测绘地理信息工作会议上,自然资源部部长王广华再次强调,要“树立测绘地理信息数据与土地、矿产、海洋资源一样,也是自然资源部门统一配置的保障要素理念”。此次会议确立了“为数字中国建设打造统一的时空基底、为高质量发展提供丰富的数据要素保障、为地理信息产业发展营造优良环境、为构建新安全格局严守测绘地理信息管理底线”的工作方向。测绘地理信息行业再次站在了数字化改革的起点,迎接新挑战。

陈常松进一步解释道,自然资源部的主要工作就是为经济社会发展提供资源保障,在测绘地理信息与土地、矿产、海洋一样也是自然资源部直接调控的四大保障性要素之一的总体定位下,会议明确了“为数字中国打造统一的时空基底”的工作目标,换句话来理解,就是要为我国经济社会发展、为我国约960万平方千米陆地国土以及约300万平方千米海洋国土搭建起一个定位系统,基于此提供丰富的数据要素保障,全面赋能高质量发展,助力中国式现代化和数字中国建设。

专注于测绘事业发展研究的陈常松,不仅善于思考,勤于学习,还敢于挑战困难,直面问题。他在思考,要搭建这样一个统一的数字空间时空框架系统,要提供丰富的数据要素保障,我们应该怎么做?这样的职能转变,意味着今后测绘工作不再仅是基础测绘一件事,还有数据资源保障的工作职责,要如何去谋划,以更好地激发测绘地理信息数据潜能?众所周知,与位置服务有关的所有产业活动都是地理信息产业范畴。现在,自然资源部已明确要为这个产业发展营造良好的环境,包括安全问题,下一步地理信息产业又将如何发展?

“是机遇,更面临挑战。”他告诉《中国测绘》记者,测绘地理信息不仅是工具,更是重要的生产要素和新型基础设施。所以,我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,要下一番苦功,弄懂数据是生产要素的基本内涵,把它学深悟透,然后去落实。

也正是基于这样的思考和研究,作为测绘地理信息发展研究的带头人、部门负责人,近日,陈常松以“为整个经济社会发展提供地理信息要素保障”为题,给部门全体党员干部职工上了一次专题党课,分享了他的许多新理念、新思路、新办法。他认为,为落实数据作为新型生产要素这一发展要求,测绘地理信息行业要尽快转角色转角度,加快构建测绘地理信息要素保障体系,探索服务创新,为高质量发展提供丰富的数据要素保障。

弄懂数据成为数字经济时代第五种生产要素内涵

“本着学深悟透做实的六字宗旨,我重新梳理了十八大以来,习近平总书记和中央关于数据和生产要素关系的一系列重要论述,对数据要素有了更清晰的认识。”陈常松表示,将数据上升为生产要素,体现了党中央对贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的坚定决心,体现了党中央对发挥数据推动经济社会发展核心关键作用的全新认识,体现了党中央关于大力推进数字化信息化,加快形成国际竞争新优势的全新思路。

他分析道,数据作为新型生产要素,是数字化、网络化、智能化的基础,已经快速融入生产、分配、流通、消费、收入、服务等各个环节。要弄清数据作为生产要素的内涵,有必要先梳理清楚什么是数据、什么是生产要素?

生产要素是经济学中的基本范畴,是指进行社会化生产经营活动时所需要的、用以创造和生产商品或者服务的各种社会资源。参与社会化大生产是数据作为生产要素的前提,包括土地、劳动、资本、技术、企业家才能、自然资源等。社会化大生产又称生产的社会化,是以分工协作为基本特征,全社会普遍参与的组织化、规模化生产,是价值创造的必要条件。生产要素不体现在最终产品中,但它又实实在在在社会化大生产中起着非常重要的支撑作用。

举例来说,假如消费者需要一口锅,生产制造这个锅所需的铁皮是直接派生出来的,消费者看得见,称为原材料,而生产锅所需要的锤子等制造工具是间接派生出来的,即生产资料(生产要素包含生产资料),锤子不出现在最终产品上,消费者看不见。

由此,根据一般经济学理论得知,企业对生产要素的需求不是对生产要素本身的需求,而是对生产要素使用价值的需求,如购买机器、厂房、土地等生产要素,用以支撑生产和企业发展。

因此,成为生产要素的必备条件:第一,必须是从消费者对最终产品需求中间接派生出来的;第二,是对生产要素使用的需要;第三,它是企业的需求,不是政府的需求。要记住,不是所有的数据资源都是生产要素,只有企业的需求才叫生产要素,像国土空间规划数据有可能就不是生产要素。所以,生产者对生产要素的需求是一种经济需求,是企业对生产要素使用的需求,不是政府治理的需求,其目的是用于生产,并希望从中间接地取得收益。那么,数据的概念和涵义又是什么呢?《数据安全法》认为,数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。从数据与信息的关系来看,数据是信息的载体,数据就是记录,它的本质是信息,信息的基本功能是“告知”“传播”,即告诉某人某件事情。比如,“测绘发展研究中心全体人员正在测绘大厦14楼开会”,这句话就是信息,把这句话写下来、记录下来就是数据。数据的具体形式多种多样,如文本、书籍、地图、编码、表格、图像、声音等。

如前述所说,并不是所有的数据都能成为生产要素,成为生产要素的数据资源需要具备几个条件:

第一,数据电子化,即以电子的方式、能被计算机认识、机器可读、成规模的,且动态实时更新的、能正确反映真实客观世界的数据资源。由于计算机是以二进制方式存储和处理数据,用0或1表达文字、图像和视频等内容,因此,要把各种数据转换成让机器能看懂、能处理的数据,也就是电子化数据。需要强调的是,作为生产要素的数据必须是流动数据,是动态的“活”数据,不是“死”数据。像GIS(地理信息系统软件)处理的地理空间大数据,就是机器能看懂的电子化数据,而档案馆里的档案数据就是“死”数据,它不能作为生产要素参与社会大生产。

第二,信息技术及相关基础设施应当具备处理和应用大数据的能力。有线无线互联网数据传输、基于物联网数据采集生产、人工智能大数据分析、算力算法和数据中心的数据处理,以及各种各样数据应用等基础设施,只有它们比较成熟了,才能处理大规模数据,才能产生价值,促进数实结合,成为生产要素。

据发改委高新司相关负责人介绍,近年来,围绕算力基础设施建设,我国出台了一系列重要政策举措,实施了一大批重大工程项目。截至目前,数据中心规模已达500万标准机架,算力达到130EFLOPS(每秒一万三千亿亿次浮点运算)。另外,我国正在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点,并规划了10个国家数据中心集群。除了5G落地应用外,6G已来,在网络能力上,6G更具优势,可以大幅提升传输速率、时延、连接数密度、频谱效率等。

从实践上看,源源不断的数据供给是数据成为生产要素的基础。我国遥感卫星数量在不断增加,北斗三号飞天巡游,还有高分系列卫星加持,都在为大规模数据采集赋能。国家在基础设施上的加快布局和投入,为数据成为生产要素提供了基础保障。

陈常松坦言,如果说还有不完善地方,那就是人工智能算法问题。大数据、人工智能时代,遥感影像解译还在靠人眼来分析判断和解读,这样的生产方式下数据怎么可能成为生产要素呢,又怎么可能适应社会化大生产呢?“所以,我在想,现在有那么多开源的技术和方法,能不能把人工智能算法也形成一个基础设施?我们在探寻中。”

第三,数据必须是可流通的。数据成为生产要素的本质是流通,社会化流通可以打破数据垄断态势。这一点是可以作为重点研究的,当前亟待建立起一套在我国社会主义市场经济下把数据流通起来的规则,保证采集数据的持有方、数据的流通方、数据的使用方三方责权利清晰。同时,还要保证国家数据安全。

2022年12月,《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(简称“数据二十条”)发布,这是从基础制度层面逐步建立数据流通机制的重要举措。国家把数据上升为生产要素,就是要打破低效的配置方式,增加数据流动的社会性,让数据自由有序地流向应用,流向更多的企业和组织。

激活测绘地理信息数据要素潜能支撑数字经济发展

“目前,地理信息数据有没有成为生产要素呢?告诉你,真的成了。”陈常松自豪地说,经过几十年积累,丰富的地理信息数据资源在大数据、人工智能等技术的加持下,应用潜力陡增,已经成为实体经济发展不可分离的支撑和参与要素,加速形成数据应用新模式,孕育数据要素新需求。

地理信息数据资源成为香饽饽,协同推进数据产业化。网约车、在线生活服务、共享出行、快递物流等新模式新应用成为时尚。这些基于位置的服务平台企业皆因数据而生,借数据而兴,将分散的资源进行优化配置,为用户提供“叫车”“外卖”“快递”等服务,带动了就业;同时,依托数据集成构成的信息服务平台,连接起供给方(企业)与需求方(用户)之间的联系,实现运营数据直接获取经济收入的目标。

“发现没有,两年前还可以站在街边招手打车,现在招手叫车有可能打不到车,大家都改用百度、高德、滴滴在APP上叫车了。你知道网约车公司赚钱模式是什么吗?”

陈常松告诉《中国测绘》记者,他带领团队去调研了一家网约车公司,了解到这家公司除了建有一个“信息服务系统平台+软件”的系统、外加一大堆各种数据外,其他什么资产也没有,出租车归属出租车公司,打车的人是咱们这些用户,他们就是通过运营数据来赚钱。其派单流程是:用户发出叫车信息到企业信息服务平台,后台通过算法调配,找到离叫车人较近的一辆出租车,并告知司机有这趟活儿分配给你,经确认后把司机信息接进平台对接用户,并把司机信息发送给用户,派单完成。这家网约车公司起到的是信息对接作用,订单完成后,抽取20%的佣金获得收入。

手机APP上叫车,这种新模式让出租车减少了空驶,节省了汽油,让用户享受到出行便利,也让平台企业低成本赚到了数据运营的钱。实际上,许多APP都是以大数据运营模式立足市场,只是这些平台企业必须跟像出租车这样的实体公司结合才可以让数据创造更大价值,也就是中央特别强调的“数字经济一定要与实体经济相结合”。

数据驱动的新应用新模式正在加速成熟,测绘地理信息时空大数据除了赋能共享经济创新应用外,在国土空间治理、智慧城市,乃至在国家安全和国际军事斗争方面都发挥着独特的作用。挖掘地理空间数据价值,激活测绘地理信息数据要素潜能,可以更好地理解地球表面的特征和现象,为环境保护、城市规划、灾害风险评估等提供科学依据,为数字中国、智慧城市高质量发展提供数据基底。

“当测绘地理信息数据无处不在,对存储的需求、对算力的需求、对网络的需求也将无处不在,数字化场景应用也会更丰富。在此背景下,基础设施建设情况如何呢?”陈常松回答道,自然资源部发挥市场的决定性作用并正确发挥政府的作用,为经济建设配置地理信息数据资源要素的资源基础基本具备。

具体而言,与地理信息资源配置相关的数字基础设施方面,国家在传输网络、算力算法和数据中心建设方面不断加大投入和布局,这是有目共睹的。无人驾驶车联网,也由单条道路测试拓展到区域示范,已完成智能化道路改造超过5000千米。

与地理信息资源配置直接相关的时空基础设施近几年也得到长足发展。统计数据显示,在卫星遥感方面,截至去年12月,中国在轨稳定运行在300千克以上遥感卫星达200余颗。在卫星导航定位方面,据中国地理信息产业协会统计,我国已建成的各类卫星导航定位基准站(含政府和市场建设的)超过2.5万座。

此外,数据资源丰富,截至2022年底,我国数据存储量达724.5EB(百亿亿字节),全球占比达14.4%。全国一体化政务数据共享枢纽发布的各类数据资源1.5万类,累计支撑共享调用超过5000亿次,目前已有208个省级和城市的地方政府上线政府数据开放平台。2022年,我国大数据产业规模达1.57万亿元,同比增长18%。

数字要素时代测绘地理信息工作面临巨大挑战

进入数字要素时代,无疑会对测绘地理信息行业提出根本变革要求。陈常松直言,如何把测图观念转变为数据观念是一个挑战;如何把测图观念基础上形成的测绘生产服务体系转变为数据观念基础上的测绘生产服务体系更是一个挑战。此外,把地理信息数据作为资源,甚至资产对应的工作体系、地理信息数据治理、技术体系和制度体系的建立等,都将面临巨大的挑战。

迈向数字经济时代,数字化是广泛而深刻的变革,是迈向中国式现代化的关键变量。数字化改革,本质上是集成改革和制度重塑。以数据流集成决策流、执行流、业务流,从根本上推动各领域流程再造、规则重塑、制度重构、整体优化。“数字化改革带来的不仅是一场关于全社会生产方式、生活方式、治理方式的系统性变革,也是一场思想更新和理念变革。”陈常松表示,大家要仔细品味这句话。思想变革是一切社会变革的先导,必须聚焦数字化改革发展的难点、痛点,进行一场思想观念的更新变革。所以,必须积极主动适应数字化、拥抱数字化,抓住这一重大历史机遇,针对新需求,解决新问题,破解新挑战。中国工程院院士陈军曾指出,时空数字化是指以时间和空间的基本认知,条件,运用数字化技术、数字化思维、数字化认知、采集、组织与处理具有时间、空间、专题属性三个维度的时空数据,构建形成动态完备、孪生映射的数字化国土空间。为此,“未来测绘地理信息的主要任务就是时空数字化,要建成一个数字化的孪生国土空间。”陈常松认为,基于这样的角度,过去那些测绘工作的理念、工作布局、工作能力、生产产出、供给需求等方面都要进行全方位的调整。

怎么调整?要重新构建形成一套新的测绘地理信息业务工作体系。就是围绕地理信息“数据”“要素”“资源”“资产”“流通”“应用”等关键词进行创新和变革,将其纳入供给一需求大框架中,按照发挥市场的决定性作用并正确发挥政府的作用这一要求进行;要把有效组成地理信息数据要素保障体系的各个部分进行合理划分,以此作为构建地理信息要素保障体系的基础和依据。

具体而言,一是从生产和管理角度上要扭转观念。要把“以测绘地理信息生产服务为主”向“以为经济建设配置地理信息资源数据为主”的角色转变。过去测绘行业,包括测绘体制内的所有生产单位的生产都是围绕“做出图”来进行的,这个观念要打破,要从以往“地图”这种最终产品形式变成“地理信息数据”配置,如遥感就是数据。因此,要对地理信息数据重新定位,对测绘成果重新定位。

同时,管理的重点也要从传统测绘成果管理转向地理信息数据管理;从对成果本身的管理向对数据资源、数据资产的管理转变。这意味着在日常经济活动中,对某一机构资产进行评估,对数据价值的评估成为必要内容之一,其需要在制度创新方面做出更多努力。此外,管理视角从主要围绕政府公共服务(包括基础测绘等)向主要围绕发挥市场决定性作用转变。

二是从供给端开始在具体业务及其布局上也要转型。第一,要把数据(服务)而非地图(服务)作为测绘地理信息主要产出,将现有围绕“地图”概念的测绘生产服务体系转变为地理信息数据生产服务体系。也就是说,地理信息数据生产体系不仅涵盖传统基础测绘生产服务体系等主动数据获取处理体系,还包括手机信令数据、通信基站数据、智能交通轨迹信息等被动数据采集处理体系。

第二,将供给端业务格局围绕发挥市场的决定性作用并正确发挥政府的作用进行调整,进一步收缩和明确政府部门提供地理信息数据公共服务范围和界线,不断增大市场供给责任和能力,加强对市场的监管。

“真的要把地理信息从数据资源变成生产要素,参与到社会大生产中去,要怎么变呢?”几个月来,陈常松带领团队一直在各地走访调研,他一直在思考怎么能让测绘地理信息数据更好地“活起来、动起来、用起来”。陈常松有了一个新思路,就是能不能像土地招拍挂、矿业权出让转让那样,通过市场化资本运营,把测绘地理信息数据的提供从供给方变成需求方,让“测绘成果”和“地理信息数据”得到充分利用,助力高质量发展呢?

他告诉记者,其实这样的基础已经有了,特别是在链接供给端—需求端的数据运营交易流通机制方面,我国数据交易流通机构已形成规模,从2014年至今的近10年中,国内累计设立数据交易中心(所)50家有余,为市场化配置地理信息数据资源提供了基础和借鉴,只是其中有些问题和瓶颈还需要探索和研究,包括“测绘成果”与“地理信息数据”意识问题,“地理信息公共数据公开”与“地理信息公共数据运营”区别问题,数据资产确权问题,以及国家安全、个人隐私、技术标准、政策等问题。

他建议,下一步要打通测绘地理信息数据交易流通的卡口,选择部分有基础的地区,以地理信息公共数据运营为主体,开展地理信息数据流通交易试点工作;研究起草地理信息数据新的管理条例,把原不属于测绘成果的地理信息数据纳入管理范畴;抓紧研究出台解决平台数据、手机信令、自然资源数据等一些行业期盼、群众关切的地理信息数据安全和个人隐私问题的具体政策;有针对性地进行与地理信息数据运营交易相关的科学技术和政策理论问题研究,推动形成地理信息数据流通交易和应用机制。

尤其是要加快智能汽车、实景三维等面临迫切应用需求的新产品新业态的安全风险研判和防范应对措施。要充分发挥市场的决定性作用和正确的政府作用,发挥测绘地理信息数据作为自然资源部门除用地、用海、用矿之外的第四项资源要素保障的价值,助力高质量发展。

测绘地理信息数字化改革刚刚起步,激发测绘地理信息数据要素价值潜能也在探索阶段,在路上,有挑战也是必然。但不管你是否认可,是否接受,数字化改革大潮已来,呈燎原之势,而测绘地理信息数据正浩浩荡荡向资源配置转变,流向更广泛的应用市场,也将不可阻挡。

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加快构建地理信息数据治理和安全保障体系——访自然资源部测绘发展研究中心副研究员薛超、贾宗仁

“好消息!北京真无人驾驶网约车上路了。”今年7月,北京开放了智能网联乘用车“车内无人”商业化试点,消息传开,许多网友纷纷约车试乘。亦庄自动驾驶示范区里,不仅可见无人驾驶出租车,还有无人零售车、无人快递车、无人小巴士等多种自动驾驶车辆。

如今,这种没有驾驶员的出行方式正在被人们所接受,其改变的不仅是生活方式,也给城市交通带来了极大改善。

无人驾驶的背后离不开地理信息数据的支撑。然而,当我们享用无人驾驶带来的便捷出行服务时,地理信息数据安全潜在的风险也如影随形,轻则泄露隐私,重则给国家安全带来隐患。

因为智能汽车在行驶过程中不可避免地会对周围地理环境信息进行搜集、处理,以实时进行环境感知、行为决策等,尤其是中心城市、关键地区和核心设施的坐标、地形等信息一旦被采集,一旦被敌对势力收集和获取,就有可能成为别有用心者的情报来源。因此,保护地理信息数据安全对于促进地理信息数据要素有序流通、维护国家安全意义重大。

一方面是地理信息数据市场需求越来越大,产业要发展;另一方面地理信息数据涉及国防安全、国家安全和个人隐私,数据要保护。那么,如何通过有效的数据治理统筹好发展与安全,激活测绘地理信息空间数据要素潜能,从源头筑牢地理信息安全防线,支撑经济社会高质量发展?围绕业界关切的这些话题,近日记者采访了自然资源部测绘发展研究中心副研究员薛超、贾宗仁,请这两位专家谈一谈国内外地理信息数据治理和安全保障体系的构建,以及对测绘地理信息安全治理的见解和想法。


地理信息数据治理正在向全生命周期管理转变

数字经济时代,数据已成为驱动经济发展和技术创新的国家基础性战略资源,成为继土地、劳动、资本、技术之后,人类又一重要生产要素。可以说,数据已无处不在,数字化应用场景也更为丰富,对数据价值的挖掘需求更加宽泛。在这种趋势下,如何保存好数据、管好数据、用好数据,在数据资源中挖掘数据价值,通过数据治理,让数据更好地驱动业务创新,推动数字经济发展,这是国内外都在研究探索的课题。

2022年12月印发的《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)提出,建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。

“数据要素治理是一个非常复杂的系统工程。”薛超告诉记者,当前人类社会发展面临的土地、资源、能源和环境的约束不断加大。面对现实物理世界和数字空间种种复杂问题,如果我们不能完全了解其“When(时间)、Where(地点)、Who(人)、Why(为什么)”等成因以及背后支撑的数据要素,往往很难制定出有效的数据治理解决方案。特别是其不同于矿产、水资源的独占性、有限性,数据资源具有很强的非排他性、可复制性和可操作性。因此,数据原本所具有的价值和可操作性很容易被数据的海洋所淹没。正如数学家CliveHumby所说,“数据是新的石油。像石油一样,数据很有价值,但是如果未经提炼,就无法真正使用。它必须转化为气体、塑料、化学品等才能创造出推动盈利活动的有价值的实体”。可以看出,数据必须被加工、分析、流通、共享才能产生价值。

那么,如何管理好这些海量、不同类型、不同格式、不同持有主体的数据呢?薛超认为,需要人们在实践之中制定一套普遍理解并能够便于执行的数据管理规则,这种行为就可以称为“数据治理”。专业人士给出了数字治理定义,即:“对数据进行处置、格式化和规范化的过程,涉及数据全生命周期管理,无论数据是处于静态、动态、未完成状态还是交易状态。”所以,数据治理应包括但不限于数据采集、存储、标准、共享、基础设施建设等方面的管理行为及相关顶层设计制度建设。简言之,对数据的治理不同于以往的“管制”“控制”,而是一个全生命周期的全链条管理体系。

以基础地理信息数据为例,传统基础测绘采集制作的“4D”数据产品,在空间规划、国土调查中发挥了重要的“空间基底”作用。随着时代进步,经济社会各领域对于地理信息数据需求越来越多样,使传统产品“供给”已无法满足新时代需求,加之保密限制等种种原因,一些数据成果被长期尘封于数据库中,既浪费了资源和财政资金,也难以让数据创造更大价值。

要破解发展与安全统筹治理的困境,激活测绘地理信息数据要素潜能,除了丰富数据资源、形成新业务格局外,还要加强各类数据供给能力,推进地理信息数据与其他生产要素耦合协同,进一步规范测绘地理信息数据管理、流通和使用,强化数据安全监管。这些由主管部门主导开展的工作,实际上就是“数据治理”的主线。

“其实,看起来很‘高冷’的测绘地理信息数据非常‘亲民’,是我们日常生活离不开的向导,即使用价值的一面。”薛超介绍说,纵观历史发展,利用地理信息分析解决现实世界问题具有很长的历史渊源。

早在1854年,英国流行病学家约翰·斯诺针对当时发生的霍乱疫情,创新性绘制了伦敦苏豪区的霍乱病例分布图,用标注地图的方法研究了当地水井分布和霍乱患者之间的关系,发现霍乱暴发可能和污染水有关。他经过仔细研究分析,确定了该地区疾病源头,是位于宽街的一处公共井泵处。据悉,在他的建议下,当地政府官员卸下了该泵把手,伦敦的霍乱疫情很快得到缓解。诚然,地理信息数据的产生最早源自于“地图”这一传统载体。长期以来,人们已经习惯于以“地图”来表达空间定位和位置关系,以“地图”视角观察、描述和研究地理环境。在实践中,测绘地理信息生产服务单位所形成的生产服务技术体系也均是基于这一传统视角生产各类“地图”产品。随着手机信令数据、通信基站数据、智能交通轨迹等数据的出现,进一步拓宽了原有地理信息数据的范畴,公众对于地理信息数据需求越来越强烈,应用场景不断拓宽,这给地理信息数据治理带来了全新的挑战。

薛超认为,新时代地理信息数据有其特殊性,存在传统管理数据与大数据交织、内向型管理数据和外向型公共服务数据叠加、数据开放与数据安全责任兼具的特点,其蕴藏着海量信息和丰富的应用场景优势。因此,面向地理信息数据采集、存储、管理、处理分析、流通交易等全生命周期的数据治理工作,顶层设计至少应包含地理信息数据标准化、数据融合管理、数据基础设施建设、数据安全治理、交易流通和资产评估等几个维度。

借它山之石看各国地理信息数据治理的路径

“数据治理——这个话题太宏大了,它是一项非常复杂的系统工程。”薛超介绍说,日前测绘发展研究中心在对世界各国地理信息数据治理体系建设领域的专题调研中发现,在世界主要国家的政府治理中,地理信息用户、尤其是政府和军事部门,对于可以提供反映区域状况的各种准确、详细、全面的地理信息的需求迫切,需求量不断增长。地理信息空间数据资源已经成为自然资源领域非常重要的组成部分,并在国家经济社会发展、提升政府数据治理、应对气候变化等方面发挥了关键作用。其中,基础设施和顶层设计是当前各国开展的重点工作。


第一,围绕地理信息数据治理的基础设施在加快建设。各国政府都将地理信息视为重要的国家数据资产和公共数据资源进行配置和运营,因而,建设与地理信息数据相关的基础设施就成为了地理信息数据治理体系的重要组成。

在此背景下,各国政府纷纷致力于打造一套能够广泛使用的地理信息数据、政策和技术标准,以帮助政府利用地理信息数据来决策,推动地理信息赋能各类数据,构建和完善本国数据治理体系。例如,美国地理信息采集和使用部门组成联邦地理数据委员会(FGDC),负责对国家空间数据基础设施进行建设;欧洲于2007年启动建立了欧洲范围的空间数据基础设施,以支持欧洲各项环境政策。除此以外,加拿大、澳大利亚、日本也以不同形式开展了相关建设工作。谷歌、微软、苹果、HERE等公司在自有生态下开展地理信息获取,并将其作为公司掌握资源配置、形成用户垄断的重要环节。

具体而言,在空间数据基础设施之上,一些国家开始组织获取高精度、高投入和高投资回报率的高精度地理信息数据,作为推动经济社会发展的重要要素资源进行配置。例如,美国近年开展了全国范围内的三维高程模型获取项目(3DEP),利用将近十年时间,获取到全国统一高精度实景三维数据。根据2014年美国官方对三维高程计划投资回报率测算,该计划每年以1.46亿美元的投入,可以直接获得6.9亿美元的投资回报,投资回报率达到5倍。未来,美国在三维高程项目上,经过改进优化后,每年将直接产生135亿美元的经济效益。在天空地传感网以及数据中心、数据平台建设方面的进程不断加快。遥感卫星是地理信息数据获取的主要途径,商业遥感公司不断在高空间和高光谱分辨率领域取得进展,射频卫星成为新增长点。截至2022年底,国外共有686颗民商用对地观测卫星在轨运行,其中美国426颗,欧洲100颗,日本28颗。美国国家航空航天局、地质调查局、欧洲航空局通过陆地卫星体系和各类情报卫星体系收集了时间跨度在30年以上的全球地表覆盖数据、数字高程模型和大量地理信息情报。其中,美国地质调查局的陆地卫星项目和欧盟的哥白尼计划提供的长时序中高分辨率影像已被用于各种灾害模型建立、海洋预测系统以及环境和气候监测。而麦克萨、空客防务、Planet、L3哈里斯等企业提供的优于1米高分辨率商业遥感影像、合成孔径雷达和微小卫星星座遥感影像则在全球影像市场长期占有主导地位。在导航定位系统建设方面相关国家动作频频。美国GPS系统现代化升级在加速;俄罗斯格洛纳斯系统(GLONASS)全球补网推进;印度、韩国、澳大利亚、新西兰等国家近年分别建设了区域导航增强系统;海克斯康、天宝等商业公司也在全球建立了近9000座GNSS(全球卫星导航系统)基准站网。

此外,在地理信息公共平台建设方面,以美国、日本为代表的主要国家在法律体系中明确了国家地理信息公共平台的法定地位,地理信息公共服务平台建设取得了较好成效。如美国《地理信息数据法案》,以法条形式确定了国家地理信息平台的权威性。也正是利用这一地理信息平台,谷歌、HERE、麦克萨等公司利用自身数据资源优势和科技研发优势开发了谷歌地图等数据平台,开放了商业化数据服务接口提供服务,实现商业引流,获取利益,形成了完整的生态链条。

第二,地理信息数据治理顶层设计在加快建设。当前,各国纷纷发布了国家层面的数字战略来推进经济社会发展和政府治理工作。薛超告诉记者,在专题调研中还发现,政府部门获取和管理的地理信息数据得到了高效利用、空间数据基础设施实现优化建设、政府与企业主体之间地理信息在高速流动和共享。这是地理信息数据治理体系构建中非常重要的环节。

需要强调的是,各国纷纷将地理信息数据作为重要的国家战略资产进行配置,并将地理信息的流动、跨部门利用、安全监管作为一个非常重要的工作方向。近年来,美国、欧盟、日本等国纷纷发布了关于数据治理的法案和行动计划。其中,美国将地理信息数据治理作为国家数据治理体系的重要一环写入了《联邦数据战略》及其相关行动计划,且多年都对地理信息数据治理进行了详细、明确的部署。

例如,负责地理信息数据协调的美国联邦地理数据委员会(FGDC)通过落实《地理信息数据法案(2018年)》来提升部门和公众使用地理信息数据的价值与访问权限,并制定了国家空间数据基础设施战略计划,确保联邦和各州地理信息数据能够更好集成。再如,行动计划明确,美国白宫行政管理和预算办公室的高级地理信息官员(SAOGI)将协助确保FGDC官员在相关数据监督机构中任职,推动地理信息数据赋能联邦各部门和在全国的综合使用等。由此可见,美国政府对于地理信息数据治理的重视程度。“模仿、借鉴、创新是观察、积累、不断思考的基础。”薛超认为,下一步要通过借鉴和创新,吸收他国好的经验和做法,加快构建和完善我国地理信息数据治理体系。数据显示,我国政府数据资源占全国数据资源的比重超过3/4,但开放的规模却不足美国的10%,个人和企业可以利用的规模更是不及美国的7%。所以,完成地理信息数据要素基础制度框架设计、强化公共数据开发运营、推动地理信息数据流通交易,将是未来一段时期亟需落实的首要问题。

薛超建议从保障地理信息数据供给、流通、应用、安全的角度,建立地理信息要素的基础设施体系、数据资源供给体系、数据安全体系、产品和服务应用体系、交易流通体系以及组织保障体系,将原有“测绘成果提供”的思路调整为“公共数据运营”和“地理信息数据资源配置”的思路,通过明确地理信息数据产权、促进交易流通、保障地理信息数据安全等多种政策工具为经济社会发展提供更多高质量地理信息数据。

地理信息资源既要“保得住”也要“可用、好用”

我国测绘地理信息行业从模拟测绘到数字测绘再到智能测绘,行业发展一直与时代同频共振,其间也积累了大量测绘地理信息数据资源。在数据驱动下,“数实”融合催生的新产品新模式新应用层出不穷,快递、外卖、代驾、共享服务等成为新时尚,甚至还可以在元宇宙下,仰望星空探索宇宙。

“地理信息数据安全对于促进地理信息数据要素有序流通、维护国家安全意义重大。”贾宗仁告诉记者,数字经济时代,一切都离不开地理信息,地理信息为人们的生产生活带来了便捷和高效率。

同时,作为新的“石油”资源、新的生产要素,地理信息数据又是数字中国的时空基底,为政府决策、发展治理提供越来越多的解决方案和服务接口,助力高质量发展。

然而,地理信息应用在让我们欣喜的同时,也带来了安全隐患。特别是军事基地、桥梁、机场、电力设施等国家重要基础设施和能源领域的属性信息一旦暴露,就有可能危害国家、公共安全,威胁个人隐私。所以,强化数据安全,筑牢保护屏障刻不容缓。

党的二十大报告作出“以新安全格局保障新发展格局”的战略部署,要求重点强化数据安全保障体系建设。“数据二十条”也强调统筹发展和安全,明确守住数据安全是数据要素流通交易的红线和底线,是开展数据流通交易的首要条件,提出建立政府、企业、社会多方协同的数据安全治理机制。

今年8月自然资源部印发的《关于加快测绘地理信息事业转型升级更好支撑高质量发展的意见》明确,在构建测绘地理信息新安全格局方面,加强地理信息安全监管,提升行业监管和服务能力,积极应对新技术新业态风险挑战,严守测绘地理信息安全底线。

为此,贾宗仁表示,这一系列政策措施的密集出台,进一步强化了为“构建新安全格局严守测绘地理信息管理底线”的目标任务。构建地理信息数据安全保障体系,是提升地理信息数据安全风险防范能力,增强地理信息数据要素保障水平,不断壮大地理信息数据要素市场的必由之举。

自古以来,以各种类型地图为载体的地理信息就是重要的战略资源。“地理信息安全”一词我们大家都耳熟能详,但是在数据成为生产要素的大背景下,地理信息安全的内涵外延发生了怎样的变化呢?

首先从地理信息安全形成和发展历程来看,在新中国成立前和建国初期,测绘工作所形成的测绘成果主要应用于军事领域,为经济建设提供的测绘成果也大多来自军事测绘工作。这一时期,“地理信息安全”就是国防军事安全的一部分,测绘基准、地形图等测绘成果保密工作也几乎是“地理信息安全”工作的全部。可见,从一开始就确立了地理信息安全的重要地位。

改革开放之后,“地理信息安全”一词首次出现是在2007年印发的《国家测绘局关于加快推进测绘信息化发展的若干意见》中,文件提出,要“以促进地理信息安全、应用和产业发展的和谐为目标……进一步研究建立适用有效的地理信息安全等级保护制度,强化网络环境下保守国家秘密的政策手段,完善信息安全保障体系”。可以看出,统筹安全与发展,是时代的需求,“地理信息安全管理与监管”作为主线贯穿至测绘各项工作中。

2014年《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》首次明确提出,地理信息安全同时涉及传统安全问题和非传统安全问题——“地理信息关系到国家主权、安全和利益,在维护政治、经济、军事、科技和其他非传统领域国家安全中发挥重要作用。”可见,这一时期,虽然内涵外延不断发展,但保密管理仍然是“地理信息安全”工作的近乎全部内容,只不过信息化改变了涉密地理信息的存在状态及其流转方式,对应的保密管理制度和技术措施也随之变化。

进入新时代,面对新挑战和新问题,以习近平同志为核心的党中央加强对国家安全工作的集中统一领导,创造性提出总体国家安全观,从全局和战略高度对国家安全作出一系列重大决策部署,开创维护国家安全的崭新局面。这也大大拓展了人们对于地理信息安全的认知,丰富了地理信息安全的内涵。在此背景下,新时代地理信息安全工作不仅要“保得住”,还需将“可用、好用”作为根本出发点和落脚点。

贾宗仁进一步介绍说,从概念上来说,地理信息安全有广义和狭义之分。广义的地理信息安全是一个系统性问题,关系到政治安全、国土安全、军事安全、科技安全、网络安全等诸多方面。狭义的地理信息安全就是指地理信息数据安全。目前,法律法规尚未对地理信息数据安全进行释义。

按照《数据安全法》对于“数据安全”的定义,从数据要素保障的视角可对地理信息数据安全进行诠释:第一,保护对象为地理信息数据;第二,确保地理信息数据在采集、加工、传输、使用、存储等数据处理活动全生命周期的安全;第三,使地理信息数据处于“安全”状态和避免处于“非安全”状态;第四,具备保障“安全”的能力,且能够保障持续安全状态;第五,地理信息安全保护的目的在于保障地理信息数据权利人的合法权益不受侵犯,这里既包括维护国家安全利益等公权,也涵盖了公民和组织的合法权益。

根据上述释义,地理信息数据安全的内涵可概括为是自上而下呈现递进关系:一是数据资产安全,即地理信息数据自身的安全,二是环境安全,也就是网络和信息系统的安全;三是合规安全,比如说对于智能网联汽车众源更新要防止数据滥采、滥用等行为。四是生产要素安全,例如地理信息数据交易中要确保不危害国家安全,以及对供给方、需求方等各方权益的保护。构建以“安全应用”为核心的数据安全保障体系面对当前错综复杂的国际形势,由于地理信息数据种类多、数量大、涉及面广,数据处理主体多样、处理活动复杂,尤其在人工智能、大数据、自动驾驶、卫星互联网等新技术新业态发展趋势下,面对地理信息数据要素流通需求,地理信息数据安全面临的挑战更加严峻。

贾宗仁认为,目前地理信息数据安全治理存在着法律规范滞后、技术手段严重缺乏、监管存在薄弱环节、安全能力建设不足等突出问题。他举例说,《测绘成果管理条例》于2006年颁布实施,已有近17年时间未调整,部分法规条文已与新技术新业态脱节。此外,面向地理信息数据要素保障缺乏相应的制度安排,数据分类分级、流通交易负面清单等相关制度尚未破题。

再如,面对大数据、人工智能等现代信息技术发展的趋势下,地理信息安全防控相关技术手段无法满足地理信息数据要素保障需求,难以支撑地理信息数据全生命周期的安全防护和监管要求。

构建以“安全应用”为核心的地理信息数据安全保障体系,为地理信息数据要素流通保驾护航,需要重点围绕地理信息数据安全基本制度、安全防护措施、安全监管体系、安全技术体系和安全能力建设五个方面布局来展开。

一是健全地理信息数据安全的基本制度。一方面,围绕涉密地理信息数据生产、保管、提供、使用、销毁各环节,与时俱进调整相关法规政策,确保安全管控和可追溯。另一方面,围绕地理信息数据合规高效流通使用,建立地理信息数据分类分级保护制度,加强地理信息重要数据保护和核心数据管理,基于分类分级保护制度制定地理信息数据流通交易安全、数据出境安全等相关管理制度。

二是落实地理信息数据安全保护措施。分别针对涉密地理信息数据、地理信息核心数据和重要数据,落实相关网络和信息系统相应的安全保护要求,强化数据处理者各项数据安全保护责任落实,确保地理信息数据的环境安全。

三是建立地理信息数据安全监管体系。地理信息数据安全监管体系是面向安全管理制度和安全保护措施的落实情况的监督管理,重心在于事中事后监管。建立地理信息数据风险评估、报告、信息共享、监测预警及应急处置机制,加强重点领域、重点对象、重要产品的专项检查和监测预警,建立以“信用”和“清单”为基础的地理信息数据处理活动安全监管机制。

四是构建地理信息数据安全技术体系。围绕保密处理技术、基础安全技术、监管支撑技术,构建覆盖地理信息数据全生命周期安全、平台安全、通用安全,以及支撑监管、风险评估和监测预警等技术体系。

五是加强地理信息数据安全能力建设。安全能力建设涵盖了安全技术产品推广、技术标准体系、地理信息数据安全学科建设、人才队伍支撑、数据安全检测评估认证社会化服务、安全教育培训、安全意识宣传等内容,是构建地理信息数据安全保障体系的“打地基”过程。

在贾宗仁看来,构建地理信息数据安全保障体系是一项系统工程,必须坚持系统观念、树立底线思维,要做到统一谋划、部署、推进和实施,切实将当前地理信息数据安全工作从“被动遇见”向“主动预见”转变,防范、控制和化解地理信息数据流通使用过程中可能产生的各类风险,以安全保发展,以发展促安全,努力建立地理信息数据为高质量发展提供要素保障的久安之势和长治之业。

如何用好测绘地理信息数据这一新的“石油”资源,需要业界一起努力。加快构建地理信息数据治理和安全体系,提升数据安全治理效能刻不容缓。

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